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民主可以阻止腐败吗? ——基于中国和印度的观察
2011-08-29 12:55:04    来源:  
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作者:孙 雁 迈克尔约翰斯顿 郤继红 译      来源:《经济社会体制比较》2011年第4

人们普遍认为,民主可以被用来抑制腐败。通过公民和政治对手对腐败问题的攻击,以及公众听证和选举等手段,民主制度和民主政治可以将腐败行为公之于众。还有人认为,民主的优势在于横向问责(horizontal accountability),具体包括独立司法、制约与平衡效应(check and balance)、新闻自由、社会舆论和制裁等各种手段,后者常常通过私人协会、援助性法规、对法治的公开承诺等方式来执行。的确,全球腐败排名(尽管还不完善)直观地显示出,民主国家的腐败程度较低,而不民主国家的腐败程度较高。

  但是,就这种尚有争议的排名来说,民主真的能够解释腐败的国别差异吗?民主不仅是一种制度和实践,更是一种结果,它可以对腐败的深层次因素进行反省,也可以用来分析缺乏何种民主因素,社会将会失去正常运转的动力。民主可以与富裕、强大的公民社会等发展指标相混同吗?如果可以,那些民主程度较低的国家就会在应对腐败问题上捉襟见肘了。

  为了检验上述命题,我们需要考察一下民主程度较低的国家的腐败问题。我们选取的应该是民主制度完备且运行了一段时间的案例,并将其与社会规模相近的不民主国家进行比较。我们不仅要研究腐败的共性,而且要探讨腐败的特性。因此,我们不只是考察经济落后这一项影响因素,还要考察其他一些影响因素,例如影响腐败和民主的机会和制度。

  本文对印度和中国的腐败状况进行了比较。印度是一个民主制度还不太完善的大国;中国是一个未实行西方民主制的大国。这两个国家的相似点是幅员辽阔、人口众多,其政治、经济和文化在国际上具有重要的地位;规模庞大所产生的严重的委托代理问题;支持裙带关系和人格主义的独特文化;拥有集权经济的遗产;以及经济自由化和快速的经济增长。经济集权和总体发展水平以一种复杂且互动的方式影响着腐败。相比较印度而言,中国经历了更长时间的集权经济体制,但经济改革较早启动,发展的速度更快,国家也相对富裕些。而印度的情况是,直到1992年,其经济集权程度还很高,融入世界的程度也相对有限。

  民主体制下的印度在控制腐败方面有明显的优势吗?然而,民主本身并没有加重或减轻腐败程度。不论是过去还是近期,中国与印度的腐败程度似乎分不出高下。在某种程度上,民主是否能够抑制腐败,关键取决于经济发展。一个发达的经济体可以提供资源和重要的制度来保护合法行为,并规划出获取和使用财富的正当途径。不过,发达的经济体却为腐败性掠夺提供了机会。印度的案例表明,不完善的民主易于受到破坏性、掠夺性腐败行为的侵蚀,这种腐败很难得到控制或根除。这些发现不仅在与腐败和民主相关的研究上具有理论意义,而且唤起了人们对已经被广泛接受的关于腐败控制和自由化改革思想的重新评估。

  这里的民主指的是制度和程序。这些制度和程序可以促使统治者对公民承担起责任,以便进行有规则的竞争性选举,在结构上保证公民权利,实现法治。以这些标准来衡量,在过去的60年间,印度在诸多方面就已经是一个民主国家了,而中国则算不上。印度越来越陷入不自由的民主illiberal democracy)之中:在这一选举政体内,理论上,自由和法治是有保障的,但现实却与之相反,如出现了宗教隔离、大量的腐败、无视法治等现象。中国在经济上实现了自由化,但在政治上却奉行自由化专制liberalizing autocracy)。

  这里界定的腐败主要是一些当地官员和学者的看法。印度和中国的权威文献都强调腐败的核心特征是官员滥用公共权力为自己谋取私利,这一思想在英语文献中也广为流行。在印度的英式政体和中国早期的中央集权体制中,公与私之间的界线是很清晰的,但是,在两国实行了经济自由化和政治分权化后,这种界线就有些模糊了。我们所做的比较分析既不能忽略也不能掩盖公与私相交叉的部分。为此,我们需要参考一些当地的报告、基于这些报告所作的海外研究成果,以及二手文献中对这两个国家的一些高质量的研究。

  一、民主、经济活动和腐败之间的平衡

  亨廷顿研究了政治程序与经济程序的平衡问题,他告诉我们,一种给定的民主怎样才能发挥作用或者不起作用。从理论上讲,对公众偏好负责的民主应该能遏制腐败;从实践上讲,有效的民主依赖于如下几对因素的平衡,即,自由与秩序、精英自主性(autonomy)与问责制(accountability)、政治与市场、利己与利他的平衡。政治参与和经济参与必须受到健全的、合法的制度的保护和制约。开放的政治和经济有助于相互支撑,但是二者怎样渗透以及渗透到什么程度,还是要受到一定的限制。控制腐败不是简单地考察有无民主,而是要质询追求、运用、交换财富和权力的方式,以及这些行为赖以发生的制度框架(包括国家、政治和社会)。问责制不是仅仅依靠选举和其他制度硬件就可以创造出来的,这种问责制即使被创造出来也很难维持下去。在实践中,大多数民主国家都存在制度缺陷和社会预期的变化,这就使得对腐败行为的控制变得更加困难了。

  因此,尽管在大多数已经建立了民主制度的国家,竞争性的政治与经济活动协调得比较好,但是在民主不完善的国家,二者的协调性却很差。经济落后的国家不仅在物质上不富裕,它们还普遍缺乏获取财富的合法渠道。同样重要的是,这些国家的经济制度(财产权、银行体系、契约履行机制、有序的征税体制等)也很薄弱。尽管通过某些非正式的社会关系可以弥补这些缺陷,但是,像信息公开、安定有序、契约履行和财富保护等在经济发达国家习以为常的事情,在贫穷的国家(无论何种政体)不仅缺乏,而且还常常被腐败官员变成了商品。

  二、不平衡因素的比较

  1996年,本文的作者之一迈克尔·约翰斯顿(Michael Johnston)运用上述平衡对腐败的程度和变异情况进行了国际比较。第一个平衡是精英易受影响性(accessibility)和政治精英自主性之间的平衡,即政治家是否容易受到利益集团的压力的影响。在制度完善的民主国家,尽管私人利益对政治会产生重要的影响,但是政府官员仍然可以有权威地制定和执行相关政策。不过,在精英易受影响性超过精英自主性的地方,政府官员容易受到私人需求的左右;反之,政府官员的责任意识就会淡薄,他们就会侵占私人利益。第二个平衡是政治机会与经济机会之间的平衡,即究竟是获取权力容易些,还是获得财富容易些。亨廷顿认为,在政治机会多于经济机会的地方,人们可能会滥用权力来追求财富;反之,人们则倾向于运用财富去获取政治权力。关键在于两种机会的相对平衡,而不是财富和权力在绝对意义上哪种更容易被获取。第一种情况一般出现在正进行现代化的国家,第二种情况在成熟的民主政体中更为普遍。

  在公民主导与官员主导、政治机会与经济机会相平衡的地方,腐败就能够得到有效的控制。在精英自主性与精英易受影响性、权力与财富之间失去平衡的地方,就容易出现各种不同的腐败。如表1所示,我们将腐败分为四种类型。在第一种类型中,精英易受影响性超过精英自主性,经济机会多于政治机会。在这种类型中,利益集团——特别是企业利益集团——势力强大,政治精英的力量比较薄弱。其结果是人们运用金钱(合法的方式是政治献金,非法的方式是贿赂)去影响政治精英。在第二种类型中,嵌入型精英把持着能够获取经济收益的政治通道(因稀缺而成为价值高昂的商品)。相对广泛的经济机会可以创造出众多旨在接近政治精英的行贿者,而由政治精英控制着寻租的程度和方向。在第三种类型中,精英易受影响性、各种政治机会和经济短缺混合在一起,造就了不可靠的政治精英。由于容易受到利益集团的压力,其权力的稳固依赖于赞助,且无法保证能够长期执政,这些不可靠的政治精英就尽可能快地敛财。在这种类型中,官员的腐败行为是不稳定的,而且非常贪婪。在第四种类型中,嵌入型精英通过垄断而非赞助的方式控制着政治竞争和物质回报,从而形成了机械式腐败。

  表1把上述四种类型的腐败分别归入四种不同的政权类型:(1)在成熟的民主政体中,分权化的政治精英与利益集团相互竞标;(2)集权化腐败(与垄断相勾结)采取的方式是各种企业利益集团和政府官员勾结串通,且后者支配前者;(3)在民主制度不完善的国家,碎片化的赞助导致分散的、具有破坏性的腐败;(4)政治精英和经济寡头相互瓜分租金,不是企业与政府官员相互勾结以追逐特定的目标,而是合伙以专制的方式支配整个社会。

  第二种类型和第三种类型可分别用中国和印度来做例证。这两个国家都存在着大量的寻租行为,但是二者摄取租金的结构却是不同的:中国的特征是自由化专制,其腐败过程是联合垄断(joint monopoly)造成的;而民主体制下的印度则与独立垄断(independent monopoly)在作抗争。施莱佛和维什尼(Shleifer &Vishny)以公路收费站为比喻,对腐败的类型进行了区分。每个收费者都是一个把门的垄断者,他可以决定谁能进入,谁不能进入。联合垄断者可能会联合起来,只收取一定数额的过路费,目的是为了达到有利可图的交通流量;而独立垄断者则既不受竞争的限制,也不受共谋的限制,他们会收取过高的过路费,以至过路者会选择其他的道路,从而对整个经济造成了损失。前者是中国的情形,后者是印度的情形。中国的联合垄断对腐败行为构成了制约,而印度的独立垄断则无法形成这种制约机制。

  我们对各种不平衡与腐败类型的理论和实证辨析得到了最新的腐败研究成果的支持。康(Kang)对韩国和菲律宾的分析发现,韩国的政治精英与经济精英之间存在着相对平衡的竞争,这是其腐败没有像菲律宾那样呈螺旋状失控的主要原因。根据国家和社会的相对力量和精英的动机,哈奇克罗弗特(Hutchcroft)对资本主义体制进行了分类。在他看来,东亚的发展型国家实行的是国家资本主义;而一些在行政上世袭的或实行寡头政治的东南亚国家则属于官僚资本主义分赃式资本主义booty capitalism)。通过考察究竟是多数官员与私人利益集团参与腐败过程,或一个统治者与少数私人利益集团联合起来支配着一国的腐败,还是只有统治者单方面主导着整个国家的腐败,罗斯-阿克尔曼(Rose-Ackerman)区分了竞争型、双寡头垄断型和盗贼统治型腐败。她发现,后两种类型的腐败无论在经济上还是在行政管理上都最具破坏性。

  三、印度和中国的腐败状况

  中国和印度的腐败状况如何呢?相关证据表明,两国差别不大。让我们来看一下透明国际的清廉指数(Corruption Perception Index)。考虑到这一指数的正确性、精确性和可变性广受争议,我们仅仅将其用来做泛泛的比较,而不是作为一种定性的手段。从清廉指数上来看,大多数亚洲国家都存在着严重的腐败问题。中国和印度的腐败情况虽然不是最严重的,但是却看不到控制腐败的有效措施。民主体制下的印度在过去这些年的腐败甚至更严重了。

  这些建立在外企经理人调查基础上的数据能够真实地反映亚洲国家或地区的腐败状况吗?总体上来看,与印度相比,中国的外企更多,也更为多样化。这些外企的经理人通常来自周边国家或地区,非常熟悉中国文化中的非正式因素。因此,他们善于和中国官员做非法的交易,同时,他们经验丰富,能判断出这类行为的可接受程度及重要性。在印度,外资企业则被限制在少数几块工业飞地内,很少会受到飞地之外非正式因素的影响,这为外国移民和外资企业创造了一个更加合理的商业环境。

  在印度,经济发展水平越低,清廉指数就越低吗?下文将重点考察经济落后与腐败控制之间的联系。这种联系也许还停留在认知层面。如今,大面积的腐败现象总是与发展联系在一起的。对于印度来说,如果做出这样的判断,即,腐败损害了发展,而印度的发展又比较落后,那么,我们就能说印度的腐败现象更加严重了吗?答案是不清楚的。正如我们所看到的,即使在持续实行了近六十年的民主制度后,印度依然没有成功地控制住腐败。

  当人们观察亚洲民主政体的反腐记录时,上述评价得到了证实。日本和台湾地区的记录相对较好,而泰国、菲律宾、孟加拉国和间歇地实行过民主制度的巴基斯坦则相对较差。在表2中,平均数排名前五位的国家或地区中有3个(新加坡、香港和马来西亚)从来就未完全实行民主制度;排名第四位的台湾地区也只是近些年才刚刚推行民主制。即使是排名靠前且长期持续实行民主制的日本,也以改良的一党政治著称。正如表2所示,在不民主的国家或地区,其清廉指数相对较低;而在民主程度较高的国家或地区,其清廉指数有的高,有的低。所以,仅有民主化这一种手段是不能解决腐败问题的。

  在这样一个把民主善治提升到国际议程的时代,上述结论值得注意。许多反腐败战略都特别依赖民主思想,如拥有一个强大的公民社会、新闻自由、独立的司法系统等。但是如果民主与善治之间没有什么联系,或者说,如果经济落后的民主国家更容易受到腐败侵扰的话,那么,期望通过民主化来进行改革的做法也许太幼稚了,甚至是有害的。

  四、经济短缺与腐败

  这些思想对民主体制下的印度和威权体制下的中国意味着什么呢?贫穷加重了腐败控制的难度,这一点成为了学者们的共识。我们必须详细地探究何种形式的经济落后能够维护民主政体的问责制,遏制寻租行为,并阻止官员在私人市场中的自我交易行为。

  从统计上来说,与前述民主措施相比,富裕程度更能对清廉指数做出预测。2007年,清廉指数的平均数与人均GDP的相关系数是0.93。这种相关程度不只是存在于民主政体之中,诸如亚洲几个比较贫穷且腐败程度较高的威权政体(如缅甸、越南)、几个时断时续地实行过民主制的国家(如孟加拉国和巴基斯坦)、几个持续地实行民主制的国家(如印度和泰国)也能达到相似的水平。而在这一地区最富裕的香港和新加坡,虽然其反腐成绩最好,但是它们却不能称为民主政体。这就是说,富裕似乎与腐败的有效控制互为因果。不过,我们需要建立一套健全的制度,既有利于民主程序的加强,又可以在促进财富增长的同时控制好腐败。

  经济发展以多种方式影响着腐败与民主之间的关系。第一种观点可以概括为量入为出make ends meet)。帕鲁米尔(Palmier)对南亚的研究发现:低报酬是引发腐败的一个强大动因,即使只是为了量入为出……当公务人员的收入不足以支付其日常支出时,他们就可能会利用各种机会攫取非法所得。萨克斯(Sachs)提出,穷国的腐败可以用贫穷程度来测量,他把这种相对腐败的思想运用到了对非洲的腐败的研究上。这种传导机制具有循环性,例如,贫穷引发了腐败,反过来,腐败又会导致经济发展的落后。第二种观点认为,收入不平等更容易导致腐败,因为与穷人相比,富人有更大的动力和更多的机会与官员进行接触,以获取更大的优先权和更多的利益(You & Khagram2005)。他们发现,一般来说,威权政体中腐败更多一些,而民主政体中的不平等对腐败产生的影响要更大一些。

  在有些国家,如加纳,人们总是认为,具有一定职位的官员应该拥有与其社会地位相称的住房、车辆以及其他财物,同时肩负着帮助人们拥有家园back home)的任务。但是富有讽刺意味的是,这种民主政治在赋予官员以适当地位的同时,却滋生了腐败。此外,腐败还扩大了有权力的人与无权力的人之间的不平等,把权力变成了一种可市场化的商品,使得社会底层的人们很少有机会实现自己的目标。

  对印度的实证研究证实了这种经济激励的核心作用。很多年前,缪尔达尔(Myrdal)就认为,官员,特别是中低级别的官员的真实工资水平较低将会带来普遍的腐败。印度政府第三届薪酬委员会(1970~1973年)总结道,在较高的薪酬尚不能保证员工忠诚的情况下,那种不能满足政府雇员最低合理需求的薪水必然会成为腐败的直接诱因。韦德(Wade)把极度短缺acute scarcity)看作是导致印度官僚渎职的最重要的原因之一。在印度,帕鲁米尔把贫穷排在腐败诱因的前三位,其他两个诱因是滥用权力的机会和无效的监管。奎阿(Quah)证实,在新加坡,高薪对于官员保持廉洁具有很高的价值。他还指出,在亚洲国家或地区中,印度官员的薪酬标准是最低的。帕瓦拉拉(Pavarala)在20世纪90年代采访了许多精英,发现大多数官员、实业家和法官都把经济掠夺谴责为政治和官僚腐败,这种腐败尤其发生在基层。

  在毛泽东时代的中国,中央计划经济体制下的经济短缺为官僚滥用权力创造了动力。但是,与改革后的腐败相比,其程度可以忽略不计。改革时期,在那些较为发达的地区,结构性因素以及官员与企业之间的非法的市场化勾结激发了权力的滥用。当然,在贫困地区,由于经济机会的持续欠缺,贫穷仍然是腐败的一个主要诱因。在这些地方,贪污犯掠夺公共资金,并把官位作为其黑色收入的来源。在贫困的农村地区,近些年来,卖官鬻爵已经成为腐败的重要根源。任命不胜任的买官者以及挪用发展资金将会导致落后与腐败的恶性循环。

  五、体制对腐败的影响

  虽然物质剥夺在任何地方都会影响到腐败控制的效果,但是,在民主政体中,经济落后的体制性因素也许是最为有害的。在表1中,中国被归为第二种类型——发展型国家或自由化专制,其腐败形式表现为:官员和利益集团整合成联合垄断者竞相出价。印度则被归为第三种类型——不自由的民主,即,碎片化的赞助和分散化的腐败。这种差异意味着什么呢?

  在第一个维度上,中国的经济机会比政治机会要多,印度则完全相反。与印度相比,中国的经济改革起步较早,范围较大,创造了大量充满生机的非国有和非农业部门。官员纷纷下海经商。那些仍在官位上的官员则以其他形式涉足商界,分享利益。与中国相比,印度的经济自由化不仅起步较晚,还遇到了国内强力联盟和底层人民对私有化的抵抗,大部分农村地区很少受到自由化改革的影响。相比较中国存在着大量的乡镇企业、外资和其他非国有企业,而印度的私营企业大部分掌握在一小撮贵族阶级和种姓家族手里。印度的知名IT企业和其他外资企业只雇用了一小部分劳动力,虽对全国的经济增长贡献巨大,但其溢出效应却相当有限。

  印度纷繁的政府机构、选举程序和政党比中国的一党制政体提供了更多的政治机会。此外,印度的官僚机构从广泛的社会阶层和种姓家族中选拔各级官员。选举制度为乡村精英提供了政治晋升的机会,改变了政治精英的社会基础,即,在独立前和独立后的早期阶段,政治精英主要来自城市的上层社会和中产阶级,近些年来有向农村倾斜的倾向。

  这种政治上的开放性并不总是能够确保官员的责任意识。国会议员中大地主占到50%~60%,他们为国家带来了封建观念。就像在中国的农村,官僚和政治家的心目中存在一个官位市场,他们关心的是以既定的价格来获取职位和提升。虽然地方官员与公民之间保持着相当大的距离,但是官场的进入权已被中间人和说客市场化了,他们使人们持续地将政府视为缺乏回应性的政府。

  在中国,政治机会远少于经济机会。政治选举只在基层开放。获得较高的职位还是靠常规的提拔和可控的绩效评估。从财富而非权力的角度来看,官员职位和国有企业的管理职位仍是有吸引力的,而没有实权的党内虚职越来越没有吸引力了。在城市地区,党很难招募并留住有才能的人来担任一定的职位,如支部书记,因为在经济扩张过程中,这些职位无法与赚钱的岗位相竞争。大多数非国有企业没有足够的党员来组成党支部,并定期开展活动,因为党员身份与职务升迁无关。官位市场大多存在于经济匮乏的穷乡僻壤。

  在第二个维度上,就精英易受影响性和精英自主性而言,印度与中国也是不同的。印度的经济问题激发了赞助行为;受私人利益影响的精英易受影响性使得这种赞助行为出现了碎片化。在制度不完善、政治竞争激烈、经济机会稀缺的情况下,寻求权力的政治捐助人将运用赞助来保持权力。他们建立了私人党羽,由于基础不牢,后者很难得到控制和维系,因为这些党羽的忠诚来源于维持生计的利益,他们在激烈的竞争中可能会迅速倒戈。

  因此,印度的政治家为建立广泛的组织性支持而作出的努力常常以失败而告终,因为普通的投票者对公共责任表现出了极其狭隘的观念:在不能得到即期物质回报的情况下,他们根本就不愿付出时间和努力。韦德发现,印度的选民常常在物质利益的诱导下摇摆不定。这种制度缺陷使得那些以政策为导向的政党很难拉到选票,甚至难以生存下去。因此,它们只有通过行贿来收买短期的支持者和议会中的变节者。金钱甚至可以通过暴力或犯罪团伙敲诈赞助者,吓跑反对者并胁迫投票者屈服来建立所谓的实力。这种结果也就是扎卡里亚(Zakaria)所称的强盗民主。在这种情况下,民主根本阻止不了腐败。

  与印度相比,中国的集权化和非竞争性结构产生的是联合垄断型腐败。中国把许多权力下放给地方,但是决策权还掌握在每一级政府部门或国有企业领导者的手中。这就产生了地方性集权:地方领导变成了庇护不正当行为的核心,特别是在落后的内陆基层地区更是如此,这些地区的管理是最薄弱的。在极端情况下,这种建立在权力和物质庇护基础之上的地方联合垄断形成了诸侯。不过,这种联合垄断型腐败对经济发展却没有什么破坏性。相反,与碎片化的赞助体制相比,它存在两种效能:一方面,寻求政府庇护的竞拍者只需收买主要的掌权者,而不是浪费各个机构的资源;另一方面,在威权体制下,中下层官员无需培养自己的党羽。因此,他们控制了利害相关者。这多少会带来一些腐败,但这种腐败是可预测的。证据表明,腐败越不可预测,它对经济生活所产生的伤害就越大。

  中国的腐败不仅是非法的公私交易,而且包括直接偷盗公共资金。许多工程和关键部门仍然控制在国家手中,私有化项目、土地分配、发展援助、资金再分配、基建项目、行政性资金、银行、交通运输变成了官僚掠夺者的现成目标。地方垄断通常不会受到多少限制。这种行为不仅破坏了发展,而且强化了垄断权力与物质利益的暗中勾结。

  我们再来考察私人利益集团对决策的影响。印度政治家依靠企业资金进行竞选并控制选民。技术变迁强化了这种依赖性:过去,当政党作为政治机器运作时,通过公共部门的动员就能拉到充盈的赞助;而现在依靠电视商业化渠道,民意测验者的作用就至关重要了。

  当然,竞选融资的腐败程度取决于制度的规范性,而不是民主本身存在与否。在实行经济自由化之前,企业可以通过正式的游说,以及与国家部门和政党进行非正式的分散化接触来施加影响。通过财政政策和产业政策,这些企业获得了巨大的回报。实际上,经济自由化只是削弱了高层政府的规制,它与选举政治的结合扩大了腐败。印度的一小撮企业大亨和承包商重新获得了影响高层决策的机会,这些决策涉及政治投资、对国有资产的优先处置权、补贴资金的提供、在新的公共工程上的投资以及其他有利可图的交易。不健全的制度、不可靠的精英与经济短缺交织在一起,使得不完善的民主政体更容易受到腐败的侵蚀。

  在中国,对精英和企业集团来讲,筹款不是问题。大多数腐败主要发生在中央政策下达后基层政府的执行阶段。地方政府纷纷设立驻京办事处,以争取到中央部委的各种项目和资金;工业集团也寻求得到国家的政策优惠。就在印度的政治家和政党筹集竞选资金的时候,中国的官员却在接受回扣。印度的企业集团通过捐赠影响政治家,以寻求庇护;而在中国,要想通过这种方式接触到政治局成员、政府高官或立法者的可能性很小。在中国,腐败是公共机构的集体行为,贿赂常常是集体分赃,这在一定程度上避免了个人犯罪。

  六、印度与中国的共同点

  到目前为止,我们已考察了印度的民主不能阻止腐败的原因,而中国则以各种方式在遏制腐败。不过,如果不考虑民主存在与否的话,其它因素也会导致腐败的产生。

  以政治家与行政官僚之间的关系为例。在政治家和行政官僚之间,民主体制应该是有优势的。定期的选举可以使政治家受到制衡;反之,被选举出来的政治家应当监督行政官僚。在印度的传统中,负责决策的政治家和负责执行的行政官僚之间存在着非常严格的区分。这应该是印度的一种额外的优势。不过,印度的行政官僚一直拥有重要的政治权力,因而问题是政治家与行政官僚的勾结。韦德的早期观察在今天仍然是正确的。通过控制对行政官僚的任命,印度的政治家强迫行政官僚默许他们的违法行为。作为回报,行政官僚可以不被派遣去他们不愿去的地方和不受欢迎的岗位,并可以与政治家分赃。因此,在政治家与行政官僚之间存在着交换关系。政治家为行政官僚提供任职机会和庇护;而行政官僚则施与官方支持与资助。经济自由化虽然重新调整了二者之间的联系,但并没有从根本上弱化这种联系。

  中国尝试着在地方政府和国有企业实行党政分开。不过,在解决过分集权问题的同时,却产生了新的混乱。据称,党组织及其干部已经放弃了日常的行政和管理职能,只保留了重要的人事权和监督权。但是,在党的干部与行政官僚出现共谋时,党的形式监督大多失效了。这就会产生两个问题:第一,党的干部通常不是管理职能的决策者,而管理职能的决策才是实权之所在,也是非法交易的发生地。第二,非高级领导职位的人事任命权现在也落入了行政管理部门的手中,并成为它们的特权。因此,党的职位对最优秀的、最有前途的人再也没有吸引力了。在小型国有企业,党的干部都是内部任命的,他们甚至还面临着被经理撤职的危险。他们的职位随时都可能被管理人员接管,这就激发了二者的共谋,使得党的监督形同虚设。在经济落后的农村地区,党的干部与行政负责人之间的共谋关系与印度的情况相类似。前者出售官位,后者购买官位。地方腐败网络把党的各级干部与私人行贿者串通在一起。近十年来,在中国,特别是贫困地区,这类串谋案层出不穷。

  与中国的强政府、精英自主性超过精英易受影响性、政治机会较少、经济机会较多相比,印度的弱政府、精英易受影响性超过精英自主性、政治机会较多、经济短缺交织在一起,产生了独特的腐败。这种总体性比较有助于我们理解,为什么在腐败控制方面民主状况差的国家没有胜过发展型集权国家。经济落后似乎会破坏民主国家的反腐能力。这样的腐败具有范围广、碎片化和破坏性的特点。

  在印度或其他国家,腐败破坏了政府的合法性吗?如果是这样的话,我们希望通过民主(如印度)或经济自由化(如中国)的方式限制官员对权力的滥用,以减少这种破坏性。但是,结果都不理想。在印度,反对现任政府的情绪可能很高涨,然而,赶走了一任腐败的政府,将会选出另一任腐败的政府。在印度,毫不奇怪的是,公众对政府极端不信任,而腐败对政党合法性的净影响也是不合逻辑的。

  使印度的民主程序失效的另一个因素是反对派加入了政治腐败和官僚腐败共谋的网络。像执政党一样,反对党领袖也依靠私人的捐赠。他们很容易变节。自从尼赫鲁时代以来,虽然司法系统是独立的,但是,作为反腐的一项工具,它已经失去了效力。长期的拖延、对程序的操控以及有问题的司法任命,这一切都使得媒体和公民的批评很难落到实处。

  在中国,一党执政成为腐败的主要指责对象。人们常常把现在的体制与毛泽东时代的清廉和平等主义作比较,也把它与成熟的自由民主国家作比较。第一种比较从左的方面破坏了中国共产党的信任基础;而第二种比较又使它远离了右派。农民和国有企业的底层工人通过骚乱来表达他们被压抑的挫败感。20世纪90年代以来,他们从中国共产党的重要的社会基础,变成了不平等和腐败的主要受害者。农村干部对土地的掠夺已经变成了公开的秘密;同时,国有企业管理不善和内部人私有化导致了企业的破产和工人的失业。

  首先,中国共产党需要赋予公众对腐败行为以更多的知情权。党和媒体需要把已经曝光的重大腐败案件的细节公之于众。在党的许可下,媒体日益增加了对地方官员滥用职权行为的报道。其次,司法机关需要承担一定的责任,它在政治上依附于中国共产党,而在经济上又日益与利益集团相妥协。需要指出的是,对腐败的批评并不等于攻击中国共产党。

  不过,中国的腐败还没有严重到能够破坏政权合法性的地步。就像印度一样,其中的一个原因是腐败具有广泛性。腐败大多具有一定的物质基础,更易为人们所接受,而不像在经济改革初期那样遭到深恶痛绝。此外,当代的腐败已经不再被看成是中央决策直接导致的,而是由地方官员的错误行为造成的。实际上,当地方的抗议者在抱怨地方的不公正行为时,他们更希望得到中央政策的支持。另一个关键的原因可能是,国家高层领导人仍能保持廉洁,并献身于国家的发展。不过,高层以下的一些领导人,包括少数省长、书记、副部长、副省长卷进了腐败丑闻之中,其腐败行为的曝光的确损坏了党的公信力。因此,不论是一党制的中国,还是实行民主体制的印度,要想清除腐败,可能得进行全面的政治变革。

  七、结 论

  现实已经清楚地证明,贫穷的发展中国家的民主不会比威权的发展型国家更能成功地阻止腐败。这一发现有助于我们理解民主政体的可变性,以及体制类型与腐败之间如何动态地相互作用。更重要的是,这一发现显示出民主在控制腐败方面的局限性。在印度,易受影响的精英和经济短缺所产生的经济压力滋生了腐败,并弱化了各个层级的政治家和行政官僚的责任意识。在中国,伴随着繁荣的经济增长,保守的政治和自主的精英对高层政权起着保护作用,腐败压力日益具有向下转移的倾向。

  对这些发现的含义进行反思是有必要的,因为在这个时代,人们普遍把民主作为改善治理、控制腐败和促进发展的工具。如果市场和民主不健全的话,那么20世纪70年代的第三次民主化浪潮、20世纪80年代的经济自由化和20世纪90年代早期发生在前社会主义国家的革命就会同时出现。显然,作为一套价值观,民主具有巨大的内在吸引力。但是,作为一种寻求善治的工具性战略,在发展中国家和转轨国家中,民主的表现好坏参半。经济自由化和民主化不但公开了行政程序,而且也将腐败推向了议事日程。

  另一方面,虽然自由化专制能够有效地实现发展目标,但它在控制腐败方面却不怎么理想。因此,对于实行经济自由化的中国和其他发展中经济体来讲,治理改革也许应该着眼于自由民主中的自由部分,如法治、宪政、财产权等权利的保护、分权以及媒体的开放。但是,考虑到经济自由化条件下社会不平等程度的扩大,政治的匆忙开放和精英易受影响性可能会扩大享有特权的新富阶层的影响,这些新富阶层会以新的形式继续为腐败添砖加瓦。这种趋势在一定程度上会限制无权群体的政治参与,并产生了新型的专制统治,有讽刺意味的是,这种专制统治是由民主和市场自由化造成的。在印度,经济落后成为了制度不完善和大众穷困的根本原因。不完善和不规范的民主似乎破坏了自由和法治,而经济落后和腐败之间的恶性循环将一直延续下去。

  最后一点与改革的顺序有关。国际比较表明,经济发展是民主实践的平台,而非相反。这一思想至少可以追溯至20世纪60年代的民主化理论,但是经济发展与民主之间的关系又是复杂的。原因之一在于,民主不见得对增长有利。在世界上,大多数民主国家都拥有发达的经济,而不民主社会都是发展中国家以及经济上机能不良的盗贼统治型国家。从腐败控制和治理的角度来看,如果先建立起经济基础,再逐渐实现民主,成功将指日可待。

  几十年的转轨经验表明,政治变迁通常是艰难的、不连续的、剧烈的;而经济改革则是缓慢的、不平衡的,并受到政府分权的阻碍。发展仍被看作是建立关键制度和市场秩序的良方,也是走向富裕的必由之路。但是怎样创造财富,如何分配财富也至关重要。政府,无论是民主的政府还是不民主的政府,都应该为老百姓提供良好的生活,并赢得他们的信任。(孙雁,美国纽约城市大学教授。迈克尔·约翰斯顿,美国高露洁大学政治学教授。译者:继红,中央编译局副编审。

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