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后华盛顿共识:次贷危机之后的发展
2011-08-31 08:26:45    来源:  
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【教学参考资料】后华盛顿共识:次贷危机之后的发展
来源:《经济社会体制比较》2011年第4

作者:南希伯索尔 弗朗西斯福山

   19291933年,发端于美国的全球大萧条不仅毁灭性地打击了世界经济,而且深刻地影响着世界政治。大萧条为严格的货币主义和自由主义政策转向凯恩斯主义的需求管理政策创造了条件。更重要的是,在大多数人看来,它使资本主义体制本身丧失了合法性,而为世界各地的激进和反自由主义运动的兴起铺平了道路。

  然而,次贷危机爆发时,世界范围内并没有出现激进的反资本主义浪潮,即使在发展中国家也是如此。在全球金融恐慌处于巅峰的2009年初,中国和俄罗斯都向其国内外投资者明确表示,它们无意排斥资本主义模式。主要新兴经济体的领导人也没有背弃对自由贸易或全球资本主义体系的承诺。相反,西方发达国家则强调过度依赖市场导向的全球化的风险,并呼吁对世界金融体系实行更为严格的监管。

  为何发展中国家在本轮危机之后的反应不像大萧条之后那么极端?原因之一在于,它们认为美国是危机的始作俑者。众多发展中国家人士赞同巴西前总统卢拉的观点:本轮危机应该归咎于蓝眼睛的白种人。如果说全球金融危机是对某些发展模式的审判,那将是以小政府、低税收、放松管制和私有产权为特征的自由市场或新自由主义模式。几乎没有发展中国家认为自己完全采纳了这一模式。

  事实上,发展中国家在本次危机之前就一直在疏远新自由主义模式。20世纪90年代末,东亚与拉美地区的金融危机促使发展中国家纷纷抛弃了与华盛顿共识有关的理念,尤其是单纯依赖外国资本的理念。截至2008年,大部分新兴市场国家通过积累巨额外汇储备和严格监管银行系统来降低它们在国外金融市场上的风险敞口。这些政策为缓解全球经济波动提供了有效的缓冲带,其正确性也被如下事实所证实:新兴经济体在危机之后出现了强劲的反弹,其经济增长率比发达国家更高。

  因此,美国式的资本主义,即使不是声名扫地,至少将不再占据主导地位。在未来十年里,新兴市场国家和低收入国家很可能继续推进经济政策的改革,用旨在能有效应对竞争压力和全球经济创伤的更具弹性的国内政策,来取代与自由市场模式相关的灵活性和效率。这些国家将不再倚重资本的自由流动,而是更多地着眼于通过社会安全网来使社会动荡最小化,并积极扶持国内产业的发展。新兴市场国家不再像以前那样恭奉发达国家所谓的专业技能,而是深信全球经济实力和智力资源的分布正日益均匀,这一认知是正确的。

  一、外资崇拜论的终结

  危机之前,传统经济共识的核心特征之一是假设外国资本的大规模流入将使发展中国家获益良多,这被经济学家阿文德·萨伯拉马尼安(Arvind Subramanian)称之为外资崇拜论。西方决策者多少有些想当然地认为,与商品和服务的自由流动一样,全球范围内畅通无阻的资本流动将提高市场效率。20世纪90年代,美国和国际货币基金组织等国际金融机构敦促发展中国家借款人向外国银行开放资本市场,并解除汇率管制。

  自由贸易的好处已经广为人知,但完全资本流动的优势却不甚明了,其原因与金融部门和实体经济部门之间存在的差异有关。自由的资本市场的确能有效配置资本,但规模巨大、相互关联的金融机构会以大型工业企业无法采取的方式,从事对其他经济部门具有重大负外部性的高风险活动。

  因此,20082009年金融危机的后果之一便是,美国人和英国人终将领悟东亚国家十多年前的教训,即资本市场的开放和金融体系监管的缺乏迟早会导致灾难。亚洲金融危机结束后,美国众多决策者和经济学家纷纷抛弃此前鼓吹的快速自由化,转而倡导自由化的次序,即在能充分地监管银行的强大监管体系到位的前提下的自由化。但是,对于特定的发展中国家能否迅速制定这种监管体制,以及适宜的监管体制理当如何,他们却鲜有着墨。此外,他们忽视了有序的自由化这种新观点与自身实际情况之间的相关性,未能就美国市场上规模庞大、缺乏管制且杠杆率高企的影子金融部门的危险性提出警告。

  因此,本轮危机的第一个明显后果便是外资崇拜论的终结。狂热地尊奉这一理念的国家,如冰岛、爱尔兰以及东欧诸国,在危机中遭受的打击最为深重,其复苏之路也最为艰难。正如华尔街所经历的那样,上述国家在20022007年的强劲经济增长记录在一定程度上不过是海市蜃楼而已,它们仅仅反映了信贷的易得性和高的杠杆比率,而非稳健的经济基本面。

  二、社会政策的功效

  本轮危机的第二个后果是合理的社会政策带来的政治和社会收益重新赢得了发展中国家的遵从。危机爆发前,决策者们通常轻视社会保险和社会安全网的作用,而青睐那些强调经济效率的战略。20世纪70年代末到80年代初,美国总统罗纳德·里根和英国首相玛格丽特·撒切尔上任伊始便大肆抨击现代福利国家,其中的许多攻讦深入人心:众多国家的政府部门机构臃肿,效率低下,民众的权利意识(entitlement mentality)也大行其道。华盛顿共识并不排斥社会政策,但它对效率和财政纪律的关注常常导致社会开支的削减。

  然而,这场危机凸显了资本主义制度——即便像美国这样发达和先进的资本主义制度——内在的不稳定性。资本主义是一个定期制造无辜受害者的动态过程,他们要么丢掉就业机会,要么坐视生计受到威胁。在危机期间和危机过后,社会公众一直期望本国政府能在经济不确定之时提供某种稳定机制。这是发展中国家的政治家们难以释怀的惨痛教训,这些国家的民主制度非常脆弱,其凝聚力与合法性取决于政府提供广泛的社会保障的能力。

  我们来看看欧洲大陆的反应与美国有何不同。截至目前,尽管存在欧元区危机,但西欧的复苏之路远不如美国那样痛苦,这主要归功于前者建立了包括失业保险在内的更为成熟的自动逆周期的社会支出系统。相反,无就业增长的经济复苏大大削弱了美国模式对发展中国家决策者的吸引力,对那些致力于满足中产阶层需要而倍感政治压力的决策者来说尤其如此。

  中国为社会政策承担的新压力提供了良好的例证。为应对人口的快速老龄化,中国领导层一直潜心构建现代养老金体系,这意味着从单纯强调创造新就业岗位的传统战略向维持社会与政治稳定性的新战略的转变。拉美地区则对同样的压力采取了不同的释放策略。20世纪90年代的自由化改革并未带来预期的增长,反而导致经济疲软,这使得拉美国家在新世纪转向左翼阵营,新政府纷纷通过增加社会开支来消除贫困和不平等。更多国家则借鉴巴西和墨西哥的成功经验,着力推行针对贫困家庭的现金转移支付计划(该计划要求受益人让儿童接受教育或满足其他条件)。巴西和墨西哥的这一计划使得两国长期以来的收入不平等首次出现明显下降,并帮助最贫困的家庭免于遭受近来危机的影响。

  由此引发的问题是,此类针对穷人的项目(进而使财政开支保持极低的水准)能否赢得本地区不断壮大的中产阶层的长期支持?同时,这些国家与包括中国在内的其他新兴经济体如何管理全民医疗、养老和其他社会保险的融资成本?在应对全民福利项目资金短缺的诸多难题(人口不断老龄化的欧美国家正遭遇这些难题)上,新兴经济体是否更有专长?

  三、产业政策的作用

  本轮危机的第三个后果是新一轮产业政策探讨热潮的兴起。产业政策是指一国传统上通过诸如低息贷款、直接补贴或是通过对开发银行的管理来发展特定产业部门的战略。由于以高昂的融资成本维持着低效的内部人产业,这些政策在20世纪80年代和90年代被视为危险的败笔而遭到抛弃。但本轮危机及部分国家随后的有效应对举措极有可能催生这一理念,即发展中国家精干的技术官僚能有效管理国家对生产部门的干预。例如,巴西通过政府资助的开发银行将信贷快速导入特定部门,中国政府通过国有银行采取了类似的举措。

  然而,这种新型产业政策的主旨不是挑选胜者,或促使产能在部门间的大规模转移,而是解决协调问题以及私人资本投资于新行业和新技术中遇到的障碍,这些问题仅靠市场力量并不能克服。例如,为了促进创新型服装产业的发展,西非政府力保纺织品的稳定供应,或者对港口的建设进行补贴以避免出口瓶颈。这些政府行为背后的理念是,通过承担初始阶段的部分融资风险或者其他风险,并更系统地完善公共基础设施,政府能帮助私人投资者克服作为新兴产业的先行者和创新者所面临的高昂成本。

  最近三十年来,总部位于华盛顿的众多发展机构一直认为,经济增长的威胁更多地来自政府的无能和腐败,而非市场失灵。既然美国式资本主义已经跌下神坛,这一观念会否发生变化?国家可以发挥更多积极作用的理念能否得到更多关注?对任何一个发展中国家而言,问题的答案取决于对其国家能力和总体治理水平的评估。因为对产业政策的最严厉批评不是来自经济层面,而是源于政治层面,发展中国家的经济决策无法摆脱政治压力。批评者声称,政策制定者在实现国内产业飞跃发展的初衷后仍将会延续贸易保护主义措施。诸如减少进口依赖以及扶持新兴行业的产业发展政策,虽然后来遭到位于华盛顿的那些发展机构的嘲讽,但是它们的确在20世纪5060年代的东亚和拉美创造了令人震惊的经济增长率。但问题在于,拉美各国在政治上无法为保护主义政策松绑,最终导致其国内产业丧失了国际竞争力。

  因此,发展中国家的技术官僚在制定产业政策时,必须对它的政治后果多加思量。一个能力强大而且独立于政治压力之外的官僚系统是否存在?是否有足够资金支撑这一目标?是否可能做出艰难的政治抉择?绝大部分成功运用产业政策的案例来自东亚地区,该地区长期以来的传统是技术官僚拥有强大的实力,缺少这种优势的国家必须三思而后行。

  四、政府机构的效率

  这场危机的第四个后果是惨痛地警示我们,一国若想促进产业发展并提供社会安全网,就必须改革其公共部门,否则便会付出巨大的代价。美国的监管机构资金不足,难以吸引到高素质的人才,并且遭遇到政治阻力。这并不奇怪,因为里根撒切尔主义的隐含假设是:市场是有效政府的替代物。这场危机表明,缺乏监管或监管不力的市场将会付出巨大的代价。

  发展中国家和发达国家的领导人都惊叹于中国在危机后的强劲复苏能力,这主要归因于其有一套严格管理、自上而下的决策制定机制,它能够避免混乱的民主过程引起的政策延误。受此影响,发展中国家的领导人将效率和能力与威权体制联系起来,但低效无能的威权体制也同样存在。中国一枝独秀的原因在于,其政府机构,至少是高层机构,能管理和协调诸多复杂多变的政策。这就使得中国成为低收入国家中的例外。

  提升公共部门的效能是世界发展所面临的最严峻的挑战之一。世界银行和英国国际开发署等发展机构在过去15年里支持了一批强化公共部门、优化治理能力并与腐败作斗争的项目,但却收效甚微。即便是美国和英国的金融监管者也未能有效地行使监管权力,或监控快速变化的金融市场——这些令人沮丧的事实提醒我们,确保公共部门的效能是一个巨大的挑战,即使在最发达的国家也是如此。

  为什么发展中国家的公共部门在效率提升方面取得的进步屈指可数?第一,它们的官僚机构通常服务于作为寻租同盟的政府,后者依据自我利益而非客观的公共利益来行动。除了欧盟的准入过程这个特例以外,外部的捐赠者缺乏促使政府机构变革的影响力。第二,有效的社会制度必须本土化演进,从而反映一国自身的政治、社会和文化现实。西方国家客观公正的政府机构经历了漫长而痛苦的发展过程,外生于经济的诸多因素(比如战争的动员)在创建强大政府机构(比如普鲁士王国中高效闻名的政府机构)中发挥着巨大作用。在法律法规等制度方面,如果发展中国家只是简单地将外国的那一套生搬硬套过来而不深入了解其实质,那它就基本上不会起作用。第三,公共部门改革需要一个同步的民族塑造过程。除非一个社会拥有清晰的民族特性和和共享的公共利益,否则个人对社会的忠诚度将会低于其对自己的种族、部落或者庇荫团体的忠诚度。

  五、迈向多极化

  数年之后,历史学家可能会恰如其分地将本轮金融危机视为美国在全球事务中经济主导地位的终结。然而,世界向多级化转变的趋势已开始多年,西方金融市场的崩溃与随后的脆弱复苏只是加速了这一过程而已。甚至在危机之前,为应对二战以后的经济与安全挑战而设立的国际机构就已经压力重重并亟待改革。国际货币基金组织和世界银行的管理结构反映的只是过时的世界经济格局,这让两大机构广受诟病。20世纪90年代以来,赋予巴西和中国等新兴市场国家更多投票权的呼声让布雷顿森林体系机构承担的改革压力与日俱增。与此同时,虽然其他的权利中心已经出现,但由六个经济上最重要的西方民主国家加上日本所组成的七国集团(G7)这一精英团体仍然作为全球非正式的操控委员会来协调处理世界经济问题。

  本轮金融危机最终导致了G7作为全球经济政策协调主导核心的终结并被20国集团(G20)所取代。200811月,G20的领导人聚首华盛顿以协调全球经济刺激计划,这一会议随后便发展为一个成熟的国际组织。与G7不同的是,G20包括了巴西、中国和印度等新兴经济体,经济协调范围的扩大意味着全球经济事务参与者组成的新团体得到姗姗来迟的认可。

  这场危机也为国际货币基金组织和世界银行注入了新的生机和合法性,危机之前的国际货币基金组织看起来就像是一个日益过时的机构。私人资本市场以优惠的条件向一些国家提供融资,而不会象国际货币基金组织的贷款那样添加附加条件。国际货币基金组织为自身业务的融资问题而大伤脑筋,并且开始削减人手。

  但这一前景在2009年发生了变化,当时G20领导人一致同意为布雷顿森林机构提供1万亿美元的额外资金以帮助危机国家更好地应对未来的资金缺口。巴西和中国等国都是这一特别基金的主要资助者,而早期对希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、拉脱维亚、巴基斯坦和乌克兰等国的援助使得这一特别基金几乎耗竭。

  通过要求新兴经济体在全球事务中发挥更大的领导作用,西方国家正含蓄地承认它们自己已经无法管理全球经济事务。但是,所谓其他国家的崛起不仅涉及经济实力和政治权势,而且关系到不同发展理念与模式的全球竞争。西方世界,尤其是美国,不再被视看作全球社会政策创新思维的唯一中心。例如,附加条件的现金转移计划最先是在拉美制定并实施的。过去三十年中,西方国家在产业政策这一领域的创新思维寥寥无几,现实中成功的模式更多地来自新兴市场国家而非发达国家。在国际组织中,美国和欧洲的声音和观点正逐渐丧失其主导地位,而作为国际金融机构主要资助者的新兴市场国家则越发受到重视。

  所有这些均昭示着发展议程的明显转变。传统上,这些议程由发达国家制定并在发展中国家实施,甚至通常是被强加给发展中国家。美国、欧洲和日本仍将是经济资源和发展思想的主要来源地,但是,新兴经济体已经登堂入室并将成为重要的参与者。巴西、中国、印度和南非等国在用于发展的资源以及如何最好地使用这些资源方面,同时成为捐赠者和受益人。尽管世界上的大部分穷人仍然生活在上述新兴市场国家,但在经济、政治和知识等方面,新兴经济体已经在全球舞台赢得了新的尊重。事实上,发展从来不是富国对穷国的恩赐,而是穷国自我努力的结果。对西方大国而言,远未结束的这场危机似乎正促使它们接受这一事实。(南希·伯索尔(Nancy Birdsall),全球发展中心主席。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama),美国斯坦福大学弗里曼·斯波格利国际研究中心高级研究员。)

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